Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht: Keine (negative) Steuerung von Windenergieanlagen ohne gesamträumliche Planung

13.04.2021

Das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht (12 KN 159/18) hat, in dem von Blanke Meier Evers geführten Verfahren, mit Urteil vom 12. April 2021 das Kapitel 4.2.1 „Windenergie“ des Regionalen Raumordnungsprogramms (RROP) des Landkreises Diepholz für unwirksam erklärt.

Grundsätzlich sind Windenergieanlagen überall im Außenbereich gem. § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB planungsrechtlich privilegiert zulässig. Möchte ein Planungsträger (sei es auf Ebene der Flächennutzungsplanung oder – wie hier – auf Ebene der Regionalplanung) die Windenergienutzung im Planungsraum steuern und gewisse Bereiche von Windenergieanlagen freihalten, so hat der Gesetzgeber ihm mit § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB ein Instrumentarium zur Verfügung gestellt, dass es ihm ermöglicht große Teile des Außenbereichs für die Windenergienutzung (oder andere privilegierte Vorhaben) zu sperren, soweit dafür an anderer Stelle eine Ausweisung durch Darstellungen im Flächennutzungsplan oder als Ziele der Raumordnung erfolgt ist. An diese sog. „Konzentrationszonenplanung“ oder „gesamträumliche Planung“ mit Ausschlusswirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB hat die Rechtsprechung in den vergangenen Jahren besondere Anforderungen (Stichwort: harte und weiche Tabuzonen, substantiell Raum schaffen) gestellt, mit einer kaum noch zu übersehenden Anzahl von gerichtlichen Entscheidungen. Daraus folgt, dass entsprechende „Konzentrationszonenplanungen“ besonders fehleranfällig sind und – auf Grund gerichtlicher Überprüfung und Aufhebung – die eigentlich gewollte Steuerungswirkung gefährdet wird.

Mit diesem Problem sah sich auch der Landkreis Diepholz konfrontiert und versuchte die Steuerung über eine andere Konstruktion zu erreichen. Eine gesamträumliche bzw. Konzentrationszonenplanung war nicht beabsichtigt. Der Landkreis übernahm (im Wesentlichen) die bereits in den gemeindlichen Bauleitplänen vorhandenen Sondergebiete für Windenergienutzung als Vorranggebiete in sein RROP. Eine Ausschlusswirkung für den übrigen Außenbereich sollte die positive Nutzungszuweisung nicht entfalten. Jedoch wurde die Bebaubarkeit des Außenbereichs für Windenergieanlagen auf anderem Wege eingeschränkt. So formulierte der Landkreis in seinem RROP negativ wirkende Ziele der Raumordnung, so z.B. das Verbot der Errichtung von Windenergieanlagen in Landschaftsschutzgebieten oder den Ausschluss von Windenergieanlagen in einem Bereich von 500 m zur Wohnbebauung. Mit diesen und weitere negativen Festlegungen, die über § 35 Abs. 3 Satz 2 Hs. 1 BauGB direkt auf die Vorhabenzulassung wirken, wurde dann letztlich ein großer Teil des Planungsraumes für die Windenergienutzung gesperrt.

In der mündlichen Verhandlung ist das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht unserer Argumentation dahingehend gefolgt, dass die gewählte Konstruktion letztlich eine Umgehung der besonderen Anforderungen an die gesamträumliche Planung darstellt. Die Steuerung privilegierter Außenbereichsvorhaben ist speziell in § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB geregelt, sodass ein Spannungsverhältnis zur generellen Norm des § 35 Abs. 3 Satz 2 Hs. 1 BauGB (wonach raumbedeutsame Vorhaben den Zielen der Raumordnung nicht widersprechen dürfen) besteht. Wenn eine Steuerung von privilegierten Vorhaben gewünscht ist, so das Gericht in der mündlichen Verhandlung, müssen auch die Voraussetzungen der spezielleren Norm für die Konzentrationszonenplanung eingehalten werden. Eine – wie hier erfolgt – Steuerung durch negative Ziele der Raumordnung ist nicht möglich. Insofern sah das Gericht schon erhebliche Probleme bezüglich der grundsätzlichen Konstruktion der Planung (eine rein positive Planung wäre dem Plangeber hingegen nicht verwehrt gewesen). 

Im Übrigen sah der Senat auch abseits der grundsätzlichen Erwägungen zur Konstruktion hinsichtlich der beiden o.g. negativen Zielfestlegungen einen Konflikt mit dem Fachrecht. Denn hinsichtlich der Landschaftsschutzgebiete bestehen Landschaftsschutzgebietsverordnungen, die die Zulässigkeit von Vorhaben (inkl. Ausnahmetatbeständen) letztlich abschließend regeln. Insofern fehle es dem Planungsträger an der Kompetenz diese fachrechtlichen Normierungen mit eigenen Regelungen zu überlagern. Gleiches sah der Senat hinsichtlich des Mindestabstandes zur Wohnbebauung; hier könne sich ein Kompetenzkonflikt im Hinblick auf die Länderöffnungsklausel in § 249 Abs. 3 BauGB zur Einführung von Mindestabständen zur Wohnbebauung durch die Länder ergeben.

Auch die schlichte Übernahme der Sondergebiete für Windenergieanlagen aus den gemeindlichen Bauleitplänen ohne eigene Abwägung sah das Gericht als problematisch an.

Im Ergebnis stellte das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht wegen dieser grundsätzlichen Mängel dann die Unwirksamkeit des Kapitels 4.2.1 „Windenergie“ des RROP des Landkreises Diepholz fest.

In einem weiteren – von Blanke Meier Evers  –, ebenfalls beim Niedersächsischen Oberverwaltungsgericht betriebenen, Verfahren (12 KN 11/19), hat das Gericht mit Urteil die Ausschlusswirkung der 60. Änderung des Flächennutzungsplanes der Samtgemeinde Barnstorf für unwirksam erklärt. Der Samtgemeinde Barnstorf sind letztlich die Schwierigkeiten, die der Landkreis Diepholz zu umgehen versucht hat, auf die Füße gefallen. Der Samtgemeinde ist es bei ihrer Konzentrationszonenplanung nicht gelungen die strengen Anforderungen an die Differenzierung zwischen harten und weichen Tabuzonen zu erfüllen. Hier wurden, neben anderen Fehlern, (zugegebenermaßen kleinere) Bereiche des Gemeindegebiets die aus tatsächlichen Gründen (Sauergasleitung plus Mindestabstand, größere gewerbliche Tierhaltungsanlage, außerhalb der Sondergebiete gelegene Bestandsanlagen) der Windenergienutzung nicht zur Verfügung standen unzulässig nicht als harte Tabuflächen gewertet. Zudem setzte sich der Senat mit der Frage auseinander, ob und welche Zusatznutzungen (im konkreten Fall: Landwirtschaft bzw. Umweltbildung/Umwelterlebnis) in einem Sondergebiet für Windenergienutzung zugelassen werden dürfen, ohne dass die Bestimmtheit der Darstellung in Frage gestellt wird.

Die Revisionen wurden jeweils nicht zugelassen. Es besteht für die jeweiligen Planungsträger aber die Möglichkeit der Nichtzulassungsbeschwerde. Zu beiden Entscheidungen liegen die schriftlichen Urteilsbegründungen noch nicht vor. 

Für Rückfragen zu den Entscheidungen sowie weiteren Fragen rund um die planerische Steuerung von Windenergievorhaben stehen Ihnen die Kollegen Herr Dr. Andreas Hinsch, Frau Dr. Mahand Vogt, Herr Benjamin Zietlow, Frau Inga Mareen Wömmel und Frau Anna-Maria Koch, LL.M., gerne zur Verfügung. 

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